Daerah Bangkrut, Salah Siapa?

halaman-anda.blogspot.com

Berita di media dengan bersumber penelitian oleh sebuah LSM menyebutkan bahwa ada banyak daerah yang beban belanja pegawainya melebihi 50% dari APBD. 11 di antaranya malah lebih dari 70%. Untuk Jawa Timur hanya Kabupaten Ngawi yang masuk daftar. Sedangkan daerah lain di Jawa adalah Kuningan, Bantul, Klaten, dan Karanganyar. Enam sisanya dari luar Jawa. Banyak orang mengatakan inilah imbas otonomi daerah. Padahal otonomi daerah yang merupakan anak kandung reformasi diyakini membawa kesejahteraan untuk masyarakat. Persentase yang begitu besar untuk belanja pegawai mengakibatkan alokasi untuk masyarakat menjadi kecil.

Otonomi memang dilaksanakan di daerah (baca: kabupaten/kota). Dengan demikian tanggung jawab pengelolaan keuangan berada di daerah. Namun semata-mata menyalahkan daerah dalam masalah karut marut besarnya belanja pegawai juga tidak tepat. Bisa jadi daerah memang kurang baik dalam pengelolaan, tapi pusat tak bisa begitu saja menutup mata. Sebenarnya kondisi seperti ini tidak lepas dari kontribusi pemerintah pusat. Pusat dengan segenab regulasi dan kebijakannya membuat daerah mau tak mau mesti melaksanakan yang imbasnya tentu saja berpengaruh pada APBD. Ada yang mengistilahkan bahwa otonomi daerah itu laksana ular. Pusat memang telah melepaskan kepalanya, namun ternyata ekornya masih dipegang erat.

Paling tidak ada tiga regulasi dalam bentuk Peraturan Pemerintah yang dampaknya membuat daerah menyiapkan anggaran besar untuk belanja pegawai. Ketiganya adalah rekrutmen pegawai, gaji pegawai, dan organisasi perangkat daerah. Penambahan jumlah pegawai, kenaikan gaji pokok, dan pembentukan struktur birokrasi mengakibatkan membengkaknya belanja pegawai yang antara lain untuk gaji, tunjangan, dan penghasilan lain.

Pertama, rekrutmen pegawai. Rekrutmen atau pengadaan PNS diatur dalam PP Nomor 98 Tahun 2000 jo PP Nomor 11 Tahun 2002. Pada prinsipnya pengadaan PNS adalah untuk mengisi formasi yang lowong. Lowongnya formasi dalam suatu organisasi pada umumnya disebabkan oleh dua hal yaitu adanya PNS yang berhenti, pensiun, dan meninggal dunia atau adanya perluasan organisasi. Karena pengadaan PNS adalah untuk mengisi formasi yang lowong, maka penerimaan PNS harus berdasarkan kebutuhan.   

Tahun 2005 pemerintah menerbitkan PP Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS yang kemudian dirubah dengan PP Nomor 43 Tahun 2007. Dengan landasan ini ratusan ribu tenaga honorer yang sebagian besar berada di daerah diangkat sebagai CPNS. Pengangkatan ini bertahap mulai dari Tahun Anggaran 2005 hingga paling lambat 2009. Tentu saja kebijakan pusat ini mengakibatkan jumlah PNS daerah semakin bertambah banyak dan berimbas pada semakin besarnya belanja untuk pegawai.

Tahun 2009 sebagai batas akhir penyelesaian tenaga honorer menjadi CPNS ternyata masih menyisakan persoalan, yakni masih ada tenaga honorer yang sebenarnya memenuhi persyaratan namun belum diangkat menjadi CPNS. Pemerintah melalui Menpan dan Kepala BKN akhirnya membuat kebijakan memerintahkan instansi termasuk daerah untuk mendata dan memverifikasi. Tenaga honorer yang tercecer ini istilahnya adalah Kategori 1 (K1) dan Kategori 2 (K2). Ternyata jumlahnya mencapai ribuan orang. Saat ini jalan untuk mengangkat mereka menjadi CPNS masih menunggu perubahan regulasi. Jelas, apabila ini terwujud maka jumlah pegawai di daerah juga turut bertambah.

Selain itu pengadaan pegawai juga dilaksanakan melalui Sekretaris Desa (Sekdes) yang diangkat langsung menjadi PNS. Sekdes yang awalnya adalah perangkat desa non PNS yang bertugas membantu Kepala Desa, dengan landasan PP Nomor 45 Tahun 2007 dapat diangkat menjadi PNS. Dengan statusnya sebagai PNS Daerah maka segala gaji dan tunjangannya kini menjadi tanggung jawab daerah, bukan lagi desa. Maka mau tak mau daerah mesti menganggarkan dalam belanja pegawai. Saat ini perangkat desa lain selain Sekdes (misalnya Kepala Desa) sedang memperjuangkan aspirasinya untuk dapat diangkat pula menjadi PNS. Jika ini terwujud maka daerah pun juga harus menyisihkan anggaran untuk menggaji mereka.

Kedua, gaji pegawai. Gaji pokok PNS diatur dalam PP Nomor 7 Tahun 1977. Peraturan yang dibuat di jaman Presiden Soeharto ini belum pernah dicabut, yang ada hanya dirubah. Perubahan terletak pada batang tubuh (pasal) dan sebagian besarnya terjadi perubahan pada lampiran. Terhitung hingga sekarang telah mengalami perubahan sebanyak 14 kali, terakhir pada tahun 2012 ini. Apa artinya? Tiap kali perubahan itu berarti ada kenaikan gaji. Bahkan tercatat sejak tahun 2007 hingga 2012 mengalami kenaikan setiap tahun. Peraturan Pemerintah berlaku umum untuk seluruh Indonesia. Meskipun APBD suatu daerah dalam kondisi defisit maka tetap saja kenaikan gaji harus dinikmati oleh setiap pegawai di daerah itu tanpa terkecuali. Maka jangan heran jika tiap tahun belanja pegawai semakin meningkat.   

Ketiga, organisasi perangkat daerah. Gemuk tidaknya struktur birokrasi di daerah ditentukan oleh pemerintah. PP Nomor 41 Tahun 2007 mengatur tentang organisasi perangkat daerah yang dapat dibentuk di daerah. Dengan suatu perhitungan maka akan ketemu sebuah nilai yang menentukan berapa banyak dinas dan lembaga teknis yang ada di daerah. Besarnya nilai itu tergantung pada variabel tertentu yakni jumlah penduduk, luas wilayah, dan besar APBD.

Dengan terbentuknya organisasi perangkat daerah maka diperlukan sejumlah jabatan yakni jabatan struktural. Adanya jabatan struktural berkonsekuensi pada tunjangan jabatan. Antara organisasi dan jabatan struktural berbanding lurus, artinya semakin banyak organisasi maka semakin banyak pula jabatan struktural yang dilahirkan. Dengan demikian semakin besar pula tunjangan yang mesti dianggarkan.

Ketiga hal di atas, yakni rekrutmen, gaji, dan organisasi tidak akan begitu bermasalah apabila daerah memiliki anggaran yang memadai. Artinya meskipun tersedot untuk belanja pegawai tapi besarnya tidak sampai melebihi separuh APBD. Artinya pula anggaran selain untuk belanja pegawai dialokasikan lebih besar, misalnya untuk biaya pembangunan, pemeliharaan, bantuan sosial, dan lain-lain.

Tapi sebaliknya bila belanja pegawai menyedot APBD hingga separuh bahkan ada beberapa daerah yang lebih dari 70% maka ini memang kurang sehat. Masyarakat merasa dirugikan. Hal ini terjadi biasanya karena pemasukan daerah amat kecil. Padahal di sisi lain daerah tak kuasa menolak rekrutmen, gaji, dan organisasi yang digariskan oleh pemerintah (pusat).

Inilah yang membuat Kepala Daerah galau. Menolak, berarti ia harus berhadapan dengan pegawainya sendiri. Ditambah lagi ia juga mesti berhadapan dengan pemerintah (pusat). Jika Kepala Daerah yang berdemo menolak kebijakan kenaikan BBM saja ”dijewer” oleh pemerintah, apalagi jika menolak Peraturan Pemerintah. ”Jeweran” apalagi yang mesti diterimanya? Maka benarlah jika Kepala Daerah semakin berkunang-kunang.