Kedudukan DPD dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia (Bagian 1)

Tulisan ini dibuat saat saya masih kuliah di FH UGM. Selamat menikmati

KEDUDUKAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA (BAGIAN 1)

Demokrasi mempunyai arti penting bagi masyarakat yang menggunakannya sebab dengan demokrasi hak masyarakat untuk menentukan sendiri jalannya organisasi negara dijamin. Demokrasi artinya pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat baik secara langsung maupun melalui wakil-wakil yang dipilih. Demokrasi juga bisa dimaknai sebagai bentuk masyarakat yang menghargai hak-hak asasi manusia secara sama, menghargai kebebasan dan mendukuing toleransi, khususnya terhadap pandangan-pandangan kelompok minoritas.

Ada dua model demokrasi, yakni:

1. Demokrasi Langsung (direct democracy)

Suatu bentuk pemerintahan di mana hak untuk membuat keputusan-keputusan politik dijalankan secara langsung oleh seluruh warga negara yang bertindak berdasarkan prosedur mayoritas.

2. Demokrasi Tidak Langsung atau Demokrasi Perwakilan (indirect democracy atau representative democracy)

Suatu bentuk pemerintahan di mana hak untuk membuat keputusan-keputusan politik dijalankan oleh sedikit orang yang dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum.[1]

Prof. Soehino, SH membagi tipe demokrasi sebagai berikut, yang mana disebutnya sebagai demokrasi modern:[2]

1. Demokrasi, atau pemerintahan perwakilan rakyat yang representatif dengan sistem pemisahan kekuasaan secara tegas, atau sistem presidensiil.

2. Demokrasi, atau pemerintahan perwakilan rakyat yang representatif, dengan sistem pemisahan kekuasaan, tetapi di antara badan-badan yang diserahi kekuasaan itu, terutama antara badan legislatif dan badan eksekutif ada hubungan yang bersifat timbal balik (saling mempengaruhi), atau sistem parlementer.

3. Demokrasi, atau pemerintahan perwakilan rakyat yang representatif, dengan sistem pemisahan kekuasaan, dan dengan kontrol secara langsung dari rakyat, yang disebut sistem referendum atau sistem badan pekerja.

Persamaan dari ketiga tipe demokrasi di atas ialah bahwa ketiga tipe demokrasi tersebut terdapat lembaga perwakilan rakyat. Dengan demikian demokrasi dimaknakan sebagai pemerintahan perwakilan rakyat yang representatif, dan tidak dengan pemerintahan rakyat. Tidak dikatakan sebagai pemerintahan rakyat sebab pada jaman modern ini tidak mungkin dapat diadakan atau dilaksanakan pemerintahan oleh rakyat secara langsung. Untuk membedakan dengan demokrasi kuno atau demokrasi langsung maka demokrasi dengan lembaga perwakilan rakyat ini dinamakan demokrasi modern, demokrasi tidak langsung, atau demokrasi perwakilan, yang kekuasaan tertinggi atau terakhir untuk memutuskan terletak pada rakyat.

Para pakar ilmu politik yakin bahwa sistem perwakilan merupakan cara yang terbaik untuk membentuk representative government. Cara ini menjamin rakyat tetap ikut serta dalam proses politik tanpa harus terlibat sepenuhnya dalam proses itu. Duduknya seseorang di lembaga perwakilan rakyat atau parlemen, baik itu karena pengangkatan maupun melalui pemilihan umum mengakibatkan timbulnya hubungan si wakil dengan yang diwakili. Arbi Sanit menyatakan bahwa perwakilan diartikan sebagai hubungan di antara dua pihak, yaitu wakil dengan yang terwakili di mana sang wakil memegang kewenangan untuk melakukan berbagai tindakan yang berkenaan dengan kesepakatan yang dibuatnya dengan yang terwakili.[3]

Ada dua tipe untuk melihat hubungan antara rakyat dan yang mewakilinya (parlemen), yakni:

1. Tipe delegasi (mandat), yang berpendirian bahwa wakil rakyat merupakan corong keinginan rakyat. Ia harus menyuarakan apa yang dikehendaki rakyat.

2. Tipe trustee (kepercayaan independen), yang berpendirian bahwa wakil rakyat dipilih berdasarkan pertimbangan yang bersangkutan mempunyai kemampuan mempertimbangkan dengan baik apa yang dikehendaki rakyat.

Sistem pembagian parlemen atau lembaga perwakilan rakyat ada dua, yaitu parlemen yang terbagi dalam dua kamar/majelis (bikameralisme) dan parlemen yang hanya terdiri dari satu kamar/majelis (unikameralisme). Hampir semua negara federal menggunakan sistem dua kamar karena satu di antaranya mewakili kepentingan negara-negara bagian. Dalam sistem dua kamar lembaga legislatif dibagi dalam Majelis Rendah (Lower House) dan Majelis Tinggi (Upper House atau Senat).[4]

Dengan mengikuti kelaziman teori-teori politik dan ketatanegaraan, pada umumnya lembaga perwakilan rakyat mempunyai tiga fungsi utama:

1. Fungsi legislatif atau pembuatan undang-undang (legislatif of law making function).

2. Fungsi kontrol (control function).

3. Fungsi perwakilan (representative function).

Untuk memahami bagaimana model atau sistem lembaga perwakilan rakyat di Indonesia maka tidak dapat tidak haruslah menggunakan pendekatan dari sudut pandang UUD 1945. Perubahan UUD 1945 yang telah dilakukan oleh MPR sebanyak empat kali sejak tahun 1999 hingga 2002 telah menghasilkan berbagai perubahan mendasar dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, seperti tampak dalam kelembagaan perwakilan rakyat dan kekuasaan legislatif.

Perubahan mendasar dalam pelembagaan perwakilan rakyat dan kekuasaan legislatif misalnya dengan berubahnya kedudukan, wewenang, dan susunan serta cara rekrutmen keanggotaan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), berubahnya kedudukan, wewenang, serta susunan dan cara rekrutmen keanggotaan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), serta kehadiran Dewan Perwakilan Daerah (DPD).

Menurut Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 disebutkan bahwa,” Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang”. Rumusan ini menimbulkan anggapan bahwa seolah-olah sistem perwakilan kita di MPR menganut sistem bikameral di mana MPR sekedar sebuah forum bersama (joint session) DPR dan DPD. Namun demikian masih ada yang beranggapan kita tetap menganut sistem unikameral.

Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) dalam studinya mengenai Reposisi MPR, DPR, dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia, menyebutkan bahwa sedikitnya ada tiga alasan yang menyebabkan perlunya penyesuaian terhadap susunan, kedudukan, dan kekuasaan MPR menjadi suatu lembaga perwakilan dengan dua kamar (bikameral).[5]

Pertama, kebutuhan dalam pembenahan sistem ketatanegaraan sehubungan dengan berbagai permasalahan dalam sistem MPR yang lama. Anggota MPR yang bukan anggota DPR, yaitu utusan daerah dan utusan golongan, tidak berfungsi efektif dan tidak jelas orientasi keterwakilannya. MPR memiliki kekuasaan yang rancu dalam sistem presidensial karena dapat menjatuhkan presiden dengan mekanisme Sidang Istimewa.

Kedua, kebutuhan untuk mengakomodasi kepentingan masyarakat daerah secara stuktural. Artinya, dengan adanya dewan yang secara khusus merepresentasikan wilayah-wilayah maka diharapkan kepentingan masyarakat di daerah akan dapat diakomodasikan melalui institusi formal di tingkat nasional.

Ketiga, kebutuhan bagi Indonesia saat ini untuk memulai menerapkan sistem checks and balances dalam rangka memperbaiki kehidupan ketatanegaraan dan mendorong demokratisasi. Dengan adanya lembaga perwakilan rakyat dengan dua kamar, maka diharapkan lembaga ini akan mampu menjalankan fungsi legislatif dan fungsi kontrolnya dengan lebih baik.

PSHK memberi contoh empat negara yang menganut sistem bikameral, yaitu Amerika Serikat (AS), Afrika Selatan, Jerman, dan Brasil. AS adalah contoh negara yang banyak ditiru dalam perubahan UUD 1945 ini. Parlemen AS adalah Kongres yang terdiri atas Senat dan House of Representative. Di Indonesia padanannya kira-kira MPR seperti Kongres, DPD seperti Senat, dan DPR seperti House of Representative.

Terhadap adanya dua kamar di MPR sekarang ini masih terdapat perbedaan penafsiran apakah MPR sungguh-sungguh menganut sistem bikameral ataukah tidak. Hal ini terjadi karena dalam definisi Pasal 2 ayat (1) itu disebutkan bahwa MPR adalah gabungan dari anggota-anggota DPR dan DPD, bukan terdiri atas lembaga DPR dan DPD seperti konsep bikameral yang sesungguhnya.

Dari sisi jumlah anggota, sesuai Pasal 22C Ayat (2) UUD 1945, anggota DPD dari setiap propinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh anggota DPD tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota DPR.

Selain itu kewenangan yang dimiliki DPD juga tidak setara dengan kewenangan DPR. Sesuai Pasal 20 UUD 1945, maka DPR memegang kekuasaan membentuk undang-undang (UU). Pasal 20A UUD 1945 disebutkan bahwa DPR mempunyai fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan. DPR mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. Setiap anggota DPR juga mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas.

Sesuai Pasal 22D Ayat (1), DPD juga berwenang mengajukan dan membahas RUU, tetapi terbatas pada hal-hal yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat-daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Pasal 22D Ayat (2) menyebutkan bahwa selain hal-hal di atas, DPD juga memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama. Pasal 22D Ayat (3) mengatur, DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan berbagai UU yang disebutkan di atas, dan menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.

Dengan adanya jumlah anggota, kewenangan, dan kedudukan yang tidak setara antara DPR dan DPD, maka ada anggapan bahwa sistem MPR yang dianut adalah sistem bikameral yang lunak (soft bicameral). Bahkan ada anggapan yang menyatakan bahwa kedudukan DPD memang didesain lebih rendah daripada DPR. Atau hanya sekedar pelengkap penyerta DPR.

---

[1] Eman Hermawan, Politik Membela yang Benar; Teori, Kritik, dan Nalar, Yayasan Kajian dan Layanan Informasi untuk Kedaulatan Rakyat Yogyakarta dan DKN Garda Bangsa Jakarta, 2001, hal 48

[2] Soehino, SH., Ilmu Negara, Penerbit Liberty, Yogyakarta, 2001, hal 243

[3] Dahlan Thaib, SH., M.Si., DPR dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, Penerbit Liberty, Yogyakarta, 1994, hal 2

[4] Prof. Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Penerbit, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 2002, hal 180

[5] Kompas, 12 Agustus 2002