Desentralisasi Berkeseimbangan

Pendahuluan
Indonesia merupakan negara demokrasi. Secara konseptual demokasi dimaknai sebagai pemerintahan rakyat, yakni dari rakyat, untuk rakyat, dan oleh rakyat. Berbagai definisi telah banyak dikemukakan oleh para pakar, demikian pula kriteria demokrasi. Meskipun cukup variatif, pada prinsipnya ada kesamaan pandangan mengenai nilai-nilai universal demokrasi yang menurut Zuhro (2009: 23) ada 9 kriteria yang salah satunya adalah  desentralisasi. Kajian tentang desentralisasi dewasa ini sedang memperoleh banyak peminat, termasuk di Indonesia.

Meskipun penilaian terhadap desentralisasi memperlihatkan catatan-catatan keberhasilan, namun pemerintah masih berhati-hati dalam bergerak ke arah desentralisasi yang lebih luas atau ke arah pendelegasian pelaksanaan pembangunan. Pengalaman di banyak negara berkembang menunjukkan bahwa desentralisasi bukan merupakan langkah yang cepat untuk mengatasi masalah-masalah pemerintahan, politik, dan ekonomi. Namun demikian desentralisasi telah menciptakan hasil positif, misalnya meningkatnya partisipasi masyarakat dan meningkatnya kapasitas pemerintah daerah. Oleh karena itu desentralisasi harus dipandang secara realistis sebagai salah satu cara yang dapat meningkatkan efisiensi, efektitifitas, dan kepercayaan dari berbagai tingkat pemerintahan (Huda, 2007: 11-12).

Tulisan ini merupakan review terhadap artikel Sadu Wasistiono yang berjudul “Menuju Desentralisasi Berkeseimbangan” yang dimuat dalam Jurnal Ilmu Politik Edisi 21 Tahun 2010. Beberapa bagian akan disajikan di sini yakni landasan teoritik, analisis aspek desentralisasi, dan kesimpulan.

Landasan Teori
Menurut Bank Dunia, desentralisasi diartikan sebagai sebuah proses pemindahan tanggung jawab, kewenangan, dan akuntabilitas mengenai fungsi-fungsi manajemen secara khusus ataupun luas kepada aras yang lebih rendah dalam suatu organisasi, sistem, atau program. Menurut Litvack & Seddon, desentralisasi dipahami dalam konteks hubungan pemerintah yang mewakili negara dengan entitas lainnya meliputi organisasi pemerintah sub-nasional, organisasi pemerintah yang semi-bebas, serta sektor swasta.

Dalam konteks negara dibedakan antara desentralisasi di negara berbentuk federal dengan negara berbentuk kesatuan (unitaris). Dalam negara berbentuk federal, negara bagian atau provinsi dapat ada lebih dahulu dbandingkan negara federalnya, sehingga sumber kekuasaan justru berada di negara bagian atau provinsinya. Pemerintah federal tidak boleh mencampuri urusan negara bagian atau provinsi kecuali yang telah ditetapkan dalam kontitusi negara federal. Dengan demikian isi urusan pemerintah negara bagian lebih luas dibandingkan isi urusan pemerintah negara federalnya.
Dalam negara federal hubungan antara pusat (federal) dan daerah (negara bagian) masing-masing bersifat koordinatif dan independen, sedangkan dalam negara kesatuan hubungan itu bersifat subordinatif dan dependen. Dalam negara kesatuan, pemerintah daerah lebih rendah dan bersifat derivatif dari kekuasaan pusat (Al Chaidar, 2000: 68). Secara kontitusional, Indonesia adalah negara unitaris yang terdesentralisasi. Hal tersebut dapat dilihat pada UUD 1945 Pasal 1 ayat (1) yang menunjukkan bahwa Indonesia adalah adalah negara unitaris (kesatuan) dan Pasal 18 ayat (1) sampai dengan (6) yang menunjukkan sistem desentralisasi.

Menurut Bank Dunia, dari 20 negara yang menjadi mitra kerjanya dalam desentralisasi, ada 4 negara yakni Indonesia, Philipina, Pakistan, dan Ethiopia yang melaksanakan “dentuman besar desentralisasi” (big bang desentralization). Teori ini menyamakan dengan teori pembentukan alam semesta yang terkenal dengan istilah “big bang” di mana awal mula lahirnya alam semesta karena terjadinya dentuman besar. Dimaknai sebagai dentuman besar desentralisasi barangkali untuk menggambarkan desentralisasi sebagai proses di mana pemerintah pusat menyerahkan kewenangan, tanggung jawab, termasuk pula personel kepada pemerintah daerah dalam laju yang begitu cepat (rapid succession) atau dalam konteks Indonesia otonomi secara luas. Hal inilah yang ternyata membedakan dengan 16 negara mitra kerja Bank Dunia lainnya yang melaksanakan desentralisasi secara bertahap.

Indonesia sebenarnya bukan hanya melakukan dentuman besar desentralisasi, tetapi melaksanakan revolusi desentralisasi. Istilah revolusi desentralisasi digunakan oleh Grindle untuk menggambarkan proses desentralisasi di Mexico yang juga berjalan dengan cepat dan berdimensi luas, baik secara fisik, politik, dan administrasi. Melalui revolusi desentralisasi, berbagai hubungan antara pemerintah pusat dan daerah otonom mengalami perubahan yang sangat signifikan.

Indonesia melakukan transfer kewenangan dan tanggung jawab fungsi publik dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah pada dimensi yang sangat luas serta dengan kecepatan perubahan yang sangat tinggi. Penyerahan urusan tersebut diikuti dengan pemberian sumber keuangan melalui mekanisme perimbangan keuangan. Pada saat yang bersamaan, pemerintah pusat juga membuka pintu yang lebih longgar bagi usulan pembentukan daerah otonom baru yang datang dari masyarakat, sehingga dalam waktu pendek, daerah otonom baru bertambah secara signifikan.

Analisis Aspek Desentralisasi
Sepanjang sejarah sejak Indonesia merdeka hingga sekarang telah ditetapkan UU maupun Penetapan Presiden yang mengatur tentang pemerintahan daerah sebanyak 9 buah. Bahkan UU yang pertama kali lahir setelah proklamasi adalah UU Nomor 1 Tahun 1945 yang memuat ketentuan tentang pemerintahan daerah, khususnya susunan DPRD yang pada waktu itu merupakan peningkatan fungsi dari Komite Nasional Daerah (KND) yang telah terbentuk sebelumnya (Lubis, 2011: 22).

Pada artikel ini penulis menganalisis 9 aspek desentralisasi berdasarkan 3 UU pemerintahan daerah yakni UU 5/1974, UU 22/1999, dan UU 32/2004. UU 5/1974 dibuat di era Orde Baru dan berlaku dalam kurun waktu yang cukup lama. UU 22/1999 dibuat sebagai buah reformasi yang berhasil melengserkan kekuasaan Orde Baru, berlaku mulai 1 Januari 2001 namun pada tahun 2004 diganti dengan UU 32/2004.

1.    Dasar filosofi
Dasar filosofi yang digunakan oleh UU 5/1974 adalah keseragaman. Berdasarkan filosofi ini, pengaturan penyelenggaraan pemerintahan daerah di seluruh Indonesia dalam segala segi dibuat serba seragam, bahkan sampai dalam bentuk juklak dan juknis. Pola otonomi yang digunakan bersifat simetris, dalam arti bentuk dan susunan serta isi otonomi daerah juga dibuat seragam. Pola ini berjalan selama lebih dari seperempat abad di era Orde Baru.

Era reformasi merombak secara total kebijakan Orde Baru, termasuk digantinya UU 5/1974 dengan UU 22/1999 sebagai kontra konsep. UU 22/1999 menggunakan dasar filosofi keanekaragaman dalam kesatuan. Konsekuensi logisnya terdapat isi dan bentuk otonomi yang berbeda di daerah, misalnya lahirnya otonomi khusus untuk Papua dan Aceh. Kebijakan ini diteruskan pada UU 32/2004, misalnya ditetapkannya Yogyakarta sebagai daerah istimewa. Pola otonomi yang digunakan juga berubah dari simetris menjadi asimetris.

2.    Pembagian susunan pemerintahan
Pada masa UU 5/1974 digunakan pendekatan tingkatan daerah (level approach). Hal ini tercermin dari adanya daerah tingkat I dan daerah tingkat II  yang kedudukannya bersifat hirarkis. Pada masa UU 22/1999 digunakan pendekatan besaran dan isi otonomi (size and content approach). Melalui pendekatan ini dibentuk daerah besar (provinsi) dan daerah kecil (kabupaten/kota). Pada sisi lain ada daerah dengan isi otonomi yang terbatas (pada provinsi) dan daerah dengan isi otonomi yang luas (pada kabupaten/kota). Kebijakan itu diteruskan pada masa UU 32/2004.

3.    Fungsi utama pemerintah daerah
Pada masa UU 5/1974 fungsi utama pemerintah daerah adalah sebagai promotor pembangunan karena pada masa itu memang eranya pembangunan. Pada masa UU 22/1999 dan UU 32/2004 fungsi utama pemerintah daerah berubah menjadi pelayan masyarakat. Hal ini bisa dilihat pada konsideran kedua UU yang menekankan perlunya pemberian pelayanan kepada masyarakat.

4.    Penggunaan asas penyelenggaraan pemerintah daerah
Pada masa UU 5/1974 keinginan politis yang tertuang di dalam pasal-pasal adalah dipakainya asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan secara seimbang. Tapi dalam kenyataan asas dekonsentrasi lebih dominan dibandingkan asas desentralisasi, sehingga dapat disebutkan bahwa ini merupakan desentralisasi semu. Pada masa UU 22/1999 asas desentralisasi dilaksanakan secara terbatas pada provinsi, tetapi peran gubernur sebagai wakil pemerintah pusat yang menjalankan asas dekonsentrasi diperkuat. Pada sisi lain, asas desentralisasi diperkuat di kabupaten/kota tetapi membatasi pelaksanaan asas dekonsentrasi. Sedangkan asas tugas pembantuan dilaksanakan pada semua susunan pemerintahan.

5.    Model organisasi pemerintah daerah
Pada masa UU 5/1974 digunakan model efisiensi struktural (structural efficiency model). Pada masa ini kepala daerah yang karena jabatannya adalah juga kepala wilayah sehingga memegang peran dominan dibandingkan institusi lainnya. Model ini membuat penyelenggaraan pemerintahan menjadi stabil, pembangunan dapat berjalan lebih cepat, dan pengambilan keputusan dapat dibuat dengan lebih cepat (meskipun kurang demokratis).

Pada masa UU 22/1999 dengan fokus demokratisasi (local democracy model), kepala daerah dipilih oleh DPRD, konsekuensinya kepala daerah bertanggungjawab kepada DPRD. Model ini memang membuat pemerintahan menjadi lebih demokratis, tapi menimbulkan pemerintahan yang tidak stabil karena nasib kepala daerah tergantung pada DPRD. Hasil yang nampak adalah terjadinya konflik politik di berbagai daerah.

Pada masa UU 32/2004 digunakan model eklektik atau perpaduan antara model efisiensi struktural dan model demokrasi lokal. Melalui model ini kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat.

6.    Mekanisme transfer kewenangan
Pada masa UU 5/1974 paradigma yang digunakan adalah penyerahan urusan pemerintahan dengan prinsip otonomi yang nyata. Melalui prinsip ini isi otonomi suatu daerah dapat ditambah atau dikurangi sesuai kemampuan daerah yang bersangkutan. Dengan demikian, meskipun pada awalnya isi urusan otonomi daerah yang satu dengan lainnya sama, namun dalam perjalanannya akan berbeda.

Pada masa UU 22/1999 dipakai paradigma pengakuan kewenangan pemerintahan. Dasar filosofinya adalah daerah otonom secara konstitusional telah memiliki kewenangan, negara tinggal mengakuinya di dalam UU. Paradigma ini ternyata menimbulkan ketidakkonsistenan dengan sistem negara unitaris, karena kewenangan pemerintahan yang dijalankan oleh pemerintah pusat sangat dibatasi, padahal sumber kewenangan yang dberikan kepada daerah sebenarnya ada di tangan pemerintah pusat.

Pada masa UU 32/2004 digunakan paradigma pembagian urusan pemerintahan. Jadi, UU tidak lagi menggunakan istilah kewenangan pemerintahan, melainkan urusan pemerintahan, tetapi tidak ada definisi yang jelas apa yang dimaksud dengan urusan itu.

7.    Perimbangan keuangan
Pada masa UU 5/1974 digunakan pola “fungsi mengikuti uang” (function follows money) yang ditandai dengan banyaknya program yang diatur melalui Inpres. Pada masa UU 22/1999 dan UU 32/2004 digunakan pola “money follows function“ di mana jumlah dana yang ditransfer dari pemerintah pusat ke daerah semakin besar, baik yang berbentuk Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, maupun Dana Bagi Hasil.

8.    Sistem kepegawaian
Pada masa UU 5/1974 digunakan sistem terintegrasi (integrated system) dengan menempatkan pegawai negeri sebagai pegawai negara, meskipun dibedakan adanya pegawai pusat dan pegawai daerah. Pada masa UU 22/1999 digunakan sistem terpisah (separated system) yang memberi kebebasan kepada daerah untuk menjalankan manajemen kepegawaiannya sendiri secara bebas. Kebijakan ini kemudian membuat PNS menjadi terkotak-kotak secara kedaerahan dan karirnya hanya terbatas di satu daerah saja, sehingga tidak sesuai dengan kedudukan pegawai negeri di negara unitaris yang berfungsi sebagai pengikat kesatuan negara. Sistem kepegawaian ini kemudian dikoreksi pada masa UU 32/2004 dengan menggunakan sistem campuran (mixed system) yang memberi peluang kepada daerah untuk mengusulkan pengangkatan pegawai baru berdasarkan formasi yang ditetapkan oleh pemerintah pusat maupun adanya rekomendasi pengisian jabatan eselon tertentu oleh pejabat pemerintah pusat.

9.    Sistem pertanggungjawaban pemerintah daerah
Pada masa UU 5/1974 sistem pertanggungjawaban pemerintah daerah bersifat vertikal ke atas, karena pemerintahannya bersifat sentralistik dan pelaksanaan asas dekonsentrasi lebih dominan. Pada masa UU 22/1999 sistem pertanggungjawaban bersifat ke samping karena kepala daerah dipilih oleh DPRD. Pada masa UU 32/2004 model pertanggungjawaban adalah kepala daerah kepada rakyat yang kemudian dibuat memencar ke 4 arah, yakni vertikal ke atas kepada pemerintah pusat berupa LPPD (Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah) dan kepada BPK berupa LKPD (Laporan Keuangan Pemerintah Daerah), ke samping kepada DPRD berupa LKPJ (Laporan Keterangan Pertanggungjawaban), dan vertikal kepada masyarakat dalam bentuk IPPD (Informasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah).

Kesimpulan
Secara teoritis maupun praktek, penyelenggaraan fungsi pemerintahan tidak dilaksanakan secara desentralisasi semata, tetapi tetap mengkombinasikan antara asas desentralisasi, dekonsentrasi, maupun tugas pembantuan. Pendulum akan selalu bergerak ke arah sentralisasi ataupun desentralisasi dan tidak bisa terlepas dari model pemerintahan yang dianut oleh suatu negara.

Dapat dipahami bahwa setiap pergantian pemerintahan ada kecenderungan dari pihak eksekutif maupun legislatif untuk mengubah UU tentang pemerintahan daerah. Hal ini tentu saja dapat menimbulkan ketidakpastian hukum dan kebingungan bagi pelaksana di daerah. Dalam hal ini penulis menawarkan dua solusi yakni pembuatan desain besar dan pilihan model desentralisasi.

Desain besar desentralisasi
Untuk memberikan arah dan menjamin kepastiaan hukum, penulis berpendapat mestinya disusun desain besar desentralisasi di Indonesia sampai tahun 2025 sejalan dengan durasi RPJP Nasional 2005-2025. Desain besar dilengkapi dengan tahapan-tahapan untuk pelaksanaannya, sehingga ada pedoman yang jelas bagi siapa pun yang sedang memerintah.

Sebagai perbandingan, Lembaga Administrasi Negara telah membuat desain besar reformasi PNS. Tujuan pembuatannya adalah untuk memberikan arah kebijakan pelaksanaan reformasi PNS selama kurun waktu 2010-2025 supaya pelaksanaan reformasi PNS dapat berjalan secara efektif, efisien, terukur, konsisten, terintegrasi, dan berkelanjutan (Sulistyo, 2010).

Pilihan model desentralisasi
Penulis memberikan saran perlunya penegasan pilihan model desentralisasi yakni desentralisasi berkeseimbangan (equilibrium decentralization) sebagai model eklektik yang dihasilkan dari intisari pergulatan konsep yang sudah berjalan sejak awal kemerdekaan. Menurutnya ada kelebihan dari pilihan model ini, yakni: pertama, kemungkinan penerimaan dari masyarakat yang cukup besar karena secara filosofis model ini sesuai dengan Pancasila; kedua, mengurangi potensi konflik kepentingan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Namun sayangnya penulis tidak menjelaskan lebih lanjut dan mendalam mengenai konsep desentralisasi berkeseimbangan itu. Penulis tidak mendefinisikan desentralisasi berkeseimbangan, juga apa maksud berkeseimbangan itu, seimbang antara apa dengan apa, namun tahu-tahu pembaca sudah diberikan manfaat konsep tersebut. Pihak yang membaca akan kebingungan ketika ditawari sebuah konsep atau teori namun tidak dijelaskan apa dan bagaimana konsep tersebut akan bekerja. Bahkan hal ini bertolak belakang dengan paparan yang telah disampaikan pada bagian-bagaian terdahulu yang bahkan tidak menyinggung sedikit pun tentang desentralisasi berkeseimbangan. Di bagian awal penulis hanya memaparkan teori desentralisasi dan menganalisis perbandingan UU pemerintahan daerah saja, yakni antara UU 5/1974, UU 22/1999, dan UU 32/2004.